近日，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，这个全面推进乡村振兴战略的五年规划，部署了一系列重大工程、重大计划、重大行动，是统筹谋划和科学推进乡村振兴战略的行动纲领。

 

壹丨专家解读

那么乡村振兴，未来五年重点做什么？国家发展改革委负责人、农业农村部领导和专家进行了解读。

阶段性五大重点任务

国家发展改革委负责人表示，《规划》按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，明确了阶段性重点任务。

一是以农业供给侧结构性改革为主线，促进乡村产业兴旺。坚持质量兴农、品牌强农，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动乡村产业振兴。

二是以践行绿水青山就是金山银山的理念为遵循，促进乡村生态宜居。统筹山水林田湖草系统治理，加快转变生产生活方式，推动乡村生态振兴。

三是以社会主义核心价值观为引领，促进乡村乡风文明。传承发展乡村优秀传统文化，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，建设邻里守望、诚信重礼、勤俭节约的文明乡村，推动乡村文化振兴。

四是以构建农村基层党组织为核心、自治法治德治“三治结合”的现代乡村社会治理体系为重点，促进乡村治理有效。把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。

五是以确保实现全面小康为目标，促进乡村生活富裕。加快补齐农村民生短板，让农民群众有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感。

 

系统解决“人、地、钱”难题

围绕乡村振兴“人、地、钱”等要素供给，规划部署了加快农业转移人口市民化、强化乡村振兴人才支撑、加强乡村振兴用地保障、健全多元投入保障机制、加大金融支农力度等方面的具体任务。

中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长韩长赋强调，当前要抓紧研究制定、调整完善土地出让收入使用范围、提高用于“三农”比例的政策文件，推动将跨省域补充耕地指标交易和城乡建设用地增减挂钩节余指标省域调剂所得收益，全部用于巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略，并广开投融资渠道，引导撬动各类社会资本投向农村。

中国宏观经济研究院研究员马晓河说，解决“人”的问题，关键要推动两类人在城乡之间双向自由流动。一类是农业转移人口，围绕推进市民化“降门槛”，让有意愿、有能力的农业转移人口在城镇落户。另一类是乡村人才，既在“育”上下功夫，培育新型职业农民、培养一大批乡村本土人才，也要在“引”上做文章，鼓励社会人才投身乡村建设。

壮大乡村产业，促进农民增收

中国宏观经济研究院产业所所长黄汉权说，乡村振兴，产业兴旺是重点。《规划》对此设置了粮食综合生产能力、农业科技进步贡献率、农业劳动生产率、农产品加工产值与农业总产值之比等5个指标。

韩长赋强调，要按照农业高质量发展要求，继续深入推进农业供给侧结构性改革，加快发展农产品精深加工、乡村旅游、休闲康养、电子商务等新产业新业态，要坚持将乡村产业放在乡镇和村，把产生的效益、解决的就业、获得的收入留在农村，真正让农业就地增值、农民就近增收。

分类推进4类村庄不搞一刀切

根据发展现状、区位条件、资源禀赋等，《规划》将村庄划分为集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄和搬迁撤并类村庄4种不同类型，并明确要分类推进，不搞一刀切。

贰丨实施与评价

从三大维度看乡村振兴战略

(一)从历史演变的维度看,乡村振兴战略是治国安邦之本。新中国成立后进行的土改,一个重要目的是消灭贫困,解决农民温饱问题。现在提出的乡村振兴战略,目的是解放和发展生产力,实现全面小康。设计乡村振兴战略五年规划,就是为了做实,希望在理念上形成共识,在行动推进上形成合力。第二个五年计划,将在广度、深度、强度上做文章,要求战略执行的主动性、民众参与的自觉性和乡村的生命力有显著的提升。

(二)从大国博弈的维度看,乡村振兴战略是破局“战略遏制”之道。特朗普上台后,“美国优先战略”撕下了温情脉脉的面纱,国际关系进入复杂动荡时期。中国虽然取得了巨大的进步,但是基本国情还没有变,我们的整体实力还处于发展中国家的行列,需要30-50年的和平发展期来强身健体。鉴于此,将发展重心由外向内转移,特别是激活乡村,将会整体改变中国的产业结构,实现内生为主、外向为辅的发展模式,乡村振兴战略是化解贸易竞争的腾挪之举,也是强国富民的固本之策。

(三)从中国发展的维度看,乡村振兴战略是均衡发展之要。中国当前发展最不平衡的是城乡发展不平衡,最不充分的是乡村发展不充分。城乡二元化是中国的一大痛点,乡村为城市的发展作出了很大的贡献,现在该给乡村一个大发展的机会。城乡割裂到城乡融合,这是不同发展阶段的表现,也是不同发展阶段的选择。均衡发展,协调推进,这是发展的内在要求,也是乡村振兴战略的目标取向。以乡村振兴战略补均衡发展之短板,既是现实需要,也是战略导向。

 

以三大行动实施乡村振兴战略

(一)以美丽乡村行动,让乡村成为诗意生活的风景线。目的是让人留下来,重点是治污。“绿水青山就是金山银山”、“打响蓝天保卫战”、“治污不力一票否决”,中央近几年治污的力度是空前的,效果也是很明显的,这也是对“先污染后治理”模式的矫正。但治污没有完成时,只有进行时,当前治污工作仍然任重道远。事实告诉我们,治污这一关过不了,乡村的美只是奢谈,美丽乡村建设的良好意愿只能是空中楼阁,人们会选择用脚投票。

(二)以平安乡村行动,让乡村成为农民自治的试验田。目的是让农村平安,重点是治乱。这不是说当前农村的治安状况差,而是指社会治理成本高。中央实际上已经看到了这个问题,并开始着手治理。一是集中扫黑,就是为了打击黑恶势力和保护伞,让市场竞争更加公平,更有效率,而不是畸形垄断。二是拉网式反欺诈,就是为了保护老百姓的财产和生命安全。一些机构,一些人,借助互联网办非法金融,搞非法集资,甚至于炮制子虚乌有的项目和产品,将罪恶之手伸向老实巴交的农民。一些所谓的新媒体为其摇旗呐喊。一些人辛辛苦苦攒了一辈子的钱被骗走。如果农民无心诚实劳动,农村无法稳定生存,那么国家富强、百姓幸福就无从谈起。从去年开始,治理整顿成为共识,一场清算拉开了序幕,当前,可考虑在县乡一级探索适度农民自治,以形成适应时代发展需要的中国特色的农村治理体系。

(三)以魅力乡村行动,让乡村成为幸福生活的栖息地。目的是让农民的心定下来,重点是治庸。过去中国的失业人口统计,一直未将农民包括进去,现在该正视农民隐性失业问题了。随着城乡一体化建设的推进,一些地方的农民早已告别了祖祖辈辈赖以为生的土地,但他们中有一部分人因为缺少文化,年纪原因,无法找到合适的工作。有人彷徨,有人担心,这是转型期农民面临的一个现实问题。让农民有事干,受尊重,才能让农村充满生机和活力。

以三大标准评价乡村振兴战略

(一)从普通百姓的感受,评价乡村振兴战略的民生指数。乡村振兴战略效果怎样,老百姓最有发言权,因为他们的感受最真实,最有说服力。水、空气、土壤的污染治理是否有明显的改变,农村的生态环境是否真正变好,农民的收入是否有实质性的增长,农民的幸福指数是否提升等。让百姓参与考评,乡村振兴战略的成果让百姓共享,民生指数才不会失真,党在农村的执政基础才会更加稳固。

(二)从城乡格局的优化,评价乡村振兴战略的发展系数。城乡的剪刀差问题,城乡发展的不平衡问题,是制约中国发展的一个因素。从可持续发展角度分析,均衡协调发展是内在需要,点线面结合,融合发展是未来发展的一种趋势。农村要因地制宜发展自己的特色,与城市形成互补,这是城乡格局优化的展现。总之,评价乡村振兴战略的发展系数,重点在乡村,重点在融合,重点在提升。

(三)从国际地位的变化,评价乡村振兴战略的潜力系数。是大国还是小国,是强国还是弱国,不是自己说了算,而是别人眼里你有没有这个分量。国际地位的变化是长期潜移默化的结果,是综合实力的外在表现,水到渠成需要一个过程。在持续改革开放的同时,下大决心做好国内事,以此激发内在动力,是当前我们的破局之道。乡村振兴战略实施得怎么样,是否实现了预期效益,不仅事关乡村的振兴,而且直接影响了中国的区域平衡和城乡一体化建设的推进,直接影响到中国协调发展和综合国力的整体提升。

叁丨规划性质与体系

乡村振兴规划属于什么性质的规划，要从乡村振兴的内涵和内容来分析。

（一）乡村振兴的内涵

乡村振兴是乡村地区的全面振兴、整体振兴。分析乡村振兴的科学内涵，重在分析“振兴”的思路和方法。在整体发展上，相对于 “以城带乡、以工促农、城乡一体化发展”的传统发展思路，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称乡村振兴战略）创新性地提出，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化；在农业发展上，创新性地提出了构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系、培育新型农业经营主体、健全农业社会化服务体系、实现小农户和现代农业发展有机衔接等新思路。在农民增收上，提出了促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。在农村发展上，提出加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍等。

（二）乡村振兴规划性质

乡村振兴规划是乡村区域的“五位一体”总体布局和党的组织建设的总体规划，涵盖城乡融合发展体制机制和政策体系，包含农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、党的建设、乡村治理体系和治理能力现代化、农业农村现代化的统筹推进。

从规划目标和内容来看，乡村振兴规划又属于发展规划。乡村振兴战略明确了乡村振兴的目标和阶段性任务是：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”既是乡村振兴总要求，又是乡村发展总目标。

从规划实现路径来看，乡村振兴规划又属于建设性空间规划。村庄更新、基础设施、公共服务设施、环境治理等都是通过具体项目或具体行动落实在具体空间范围的。

因此，综合来看，乡村振兴规划是融合经济社会发展、产业发展、村庄和基础设施建设和空间格局优化的“多规合一”规划。

 

从乡村振兴的内涵和规划性质、内容和作用可以看出，乡村振兴规划应该是一个从战略统筹、总体安排、专项规划到项目实施纵横交织的完整规划体系。

（三）乡村振兴战略规划

战略规划是乡村振兴规划体系的上位规划，包括国家、省级、市级、区域四个层面。国家乡村振兴战略规划是最上位的规划，也是各省市各地区编制乡村振兴规划的纲领与依据。

今年的中央一号文件提出，编制乡村振兴规划要树立城乡融合，区域一体的理念。根据区域分异和因地制宜原则，国家将在一些重要区域编制区域性乡村振兴战略规划。如长江经济带乡村振兴发展规划等。各省(市)域内也会根据内在联系与未来发展需要，编制产业、经济、社会、文化、生态等区域性乡村振兴战略规划。

 

（四）乡村振兴总体规划

乡村振兴总体规划是操作层面的规划。可分为县、乡、村、区四个层次。

1.县(市)级乡村振兴规划

一号文件要求，县委书记要当好乡村振兴“一线总指挥”，说明县域乡村振兴总体规划承上启下的重要性，必不可少。

2.乡(镇)级乡村振兴规划

按照“多规合一”理念和《土地管理法》、《城乡规划法》要求，编制乡村振兴总体规划理应包含原有的乡镇土地利用总体规划、建设规划和和村土地利用规划、村庄建设规划。

3.村级乡村振兴规划

一般而言，除具有特色特点的示范村、扶贫村、改革试点村等应该编制村级乡村振兴规划外，其他村可根据需要决定是否编制村振兴规划。

4.区片性乡村振兴规划

根据差异性原理，片区规划也并非每个县都必须编制。根据发展需要，可以相邻几个具有资源优势互补的村庄、村镇共同编制区片性乡村振兴规划。如相邻乡镇、村庄需要联合谋划一个重点项目，或者某个重点项目涵盖多个村庄或者乡镇时。

 

（五）专项规划

基于乡村振兴内容涵盖三产融合与乡村建设、基础设施与公共服务、扶贫脱贫与乡村治理、人才振兴与文化保护等多方面，因此，各地基于不同的资源优势和发展需要，可以编制各有侧重的专项规划，细化实化规划内容，保障规划落地。如智慧乡村规划、人居环境整治行动计划等。

（六）重点项目规划

产业振兴是乡村振兴的物质基础，项目又是产业发展的载体，是乡村振兴的重点。对田园综合体、现代农业产业园、特色村庄等重点项目编制详细建设性规划既是落实乡村振兴规划的重要环节，也是实施乡村振兴的具体体现。